El Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de residuos de construcción y demolición, estableció en su artículo 3.1.a) que las tierras y piedras que cumplieran la premisa siguiente quedarían fuera del ámbito de su aplicación, pero debería acreditarse fehacientemente su valorización:

• Que no estuvieran contaminadas por sustancias peligrosas y fueran utilizadas en la misma obra, en una obra distinta o en una actividad de restauración, acondicionamiento o relleno.

En caso de que no se cumpliera dicha premisa, las tierras y piedras de excavación quedarían sujetas a lo dispuesto en el Real Decreto 105/2008: entrega a gestores autorizados, selección en origen por fracciones, etc.

Posteriormente, el artículo 2.1.b) de la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados excluye de aplicación de la ley a los suelos no contaminados excavados y otros materiales naturales excavados durante las actividades de construcción, cuando se tenga la certeza de que estos materiales se utilizarán con fines de construcción en su estado natural en el lugar u obra donde fueron excavados. De este modo, podríamos decir, que las tierras y piedras de excavación procedentes de suelos no contaminados no forman parte del Listado Europeo de Residuos (LER), mientras que aquellas tierras y piedras que, aún exentas de contaminación, deban retirarse del emplazamiento por constituir materiales excedentarios, sí se considerarán residuo y, de hecho, se codifican como sigue:

No obstante, el artículo 28 de la Ley 22/2011 deja abierta la posibilidad de puedan quedar exentas de autorización personas físicas o jurídicas que valoricen residuos si se establecen con respecto a cada tipo de actividad normas generales que especifiquen los tipos y cantidades de residuos a los que se podrá aplicar dicha exención, así como los métodos de tratamiento que deban emplearse.

Por otra parte, de todos es sabido que la gestión de grandes volúmenes de materiales de excavación, según las obras y entornos en que se lleven a cabo éstas, puede constituir una importante dificultad de gestión y, a la vez, su entrega a gestores puede llegar a quebrar, en ocasiones, el principio de proximidad que se debe tener en cuenta en términos de eficiencia económica y ambiental. Es en este marco regulatorio y práctico en el que se publica la Orden APM/1007/2017, de 10 de octubre, sobre normas generales de valorización de materiales naturales excavados para su utilización en operaciones de relleno y obras distintas a aquéllas en las que se generaron que entró en vigor el pasado 2 de enero de 2018.

La finalidad de esta orden es establecer las normas generales de valorización de los residuos no peligrosos consistentes en suelos no contaminados excavados y otros materiales naturales excavados procedentes de obras de construcción o de demolición, que se generan como excedentes durante la ejecución estricta de la obra, y que se destinan a operaciones de relleno y a otras obras distintas de aquéllas en las que se generaron. Cuando se cumplan estas normas generales, quedarán exentas de autorización las personas físicas o jurídicas que lleven a cabo la valorización de estos residuos, en aplicación de las previsiones del artículo 28 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

A través de esta orden se regula la utilización de residuos de obras de construcción y demolición consistentes en materiales naturales siempre que cumplan las siguientes premisas:

• que se generen como excedentes de las excavaciones;
• que sean no peligrosos;
• que no estén y no contaminados;
• serán materiales naturales como tierras, arcillas, limos, arenas, gravas o piedras;
• se utilizarán en operaciones de relleno y en obras (públicas o privadas; grandes o pequeñas; de infraestructuras, de carácter residencial, industrial, portuario, comercial, etcétera) distintas a aquéllas en las que se generaron;
• cumplirán los requisitos técnicos propios de la obra de destino en los términos en los que quede previsto en el Pliego de Condiciones Técnicas del proyecto de la mencionada obra de destino garantizando así la aptitud de su aplicación;
• Cumplirán otros requisitos que prevean las comunicaciones que se habiliten en cada Comunidad Autónoma.

Esta orden se integra por seis artículos, dos disposiciones transitorias, dos disposiciones finales y tres anexos:

• Los artículos 1 y 2 determina el ámbito y objeto de aplicación de la orden;
• El artículo 3 establece los requisitos relativos a los materiales naturales excavados en cuanto a las cantidades máximas a excavar y valorizar, así como a los requisitos de calidad que deben cumplir. En general, busca que las cantidades que salgan de las obras y se reciban en otras estén no sólo ajustadas a las capacidades reales si no que, mediante los proyectos técnicos hayan sido debidamente calculadas y, por tanto, debidamente prevista su gestión. Así mismo, prohíbe expresamente la mezcla con otros residuos;
• El artículo 4 desarrolla las obligaciones del productor o poseedor inicial de los materiales naturales excavados, el cuál debe asegurar, mediante una declaración responsable, a la persona física o jurídica que realiza la valorización de estos materiales, que éstos están incluidos en el ámbito de aplicación de esta orden, es decir que se trata de materiales naturales excavados, que no están mezclados con otros materiales ni que hayan soportado alguna actividad potencialmente contaminante o que se tengan indicios de que el suelo pueda estar contaminado;
• El artículo 5 contiene las obligaciones de las entidades o empresas que realizan las actividades de valorización de los materiales naturales excavados, entre las cuales se encuentran: presentar una comunicación ante el órgano ambiental competente de la comunidad autónoma ; la comprobación de que los materiales que van a valorizar son exclusivamente materiales naturales excavados; asegurar, mediante una declaración responsable, que en caso de ser necesario un almacenamiento de estos materiales éste no superará los dos años de duración; disponer de un archivo físico o telemático en el que se recogerán por orden cronológico las entradas, la cantidad y naturaleza de los residuos valorizados, el origen de los mismos, la entidad o empresa que haya realizado la entrega y el medio de transporte; y, presentar, como máximo un mes después de las operaciones de valorización, un resumen de las actividades realizadas por las personas físicas o jurídicas que emitieron la comunicación anteriormente mencionada ante el mismo órgano que recibió la comunicación.
  Este artículo también recoge la aplicación del Real Decreto 180/2015 a los traslados entre las obras de origen de los materiales naturales excavados y las de destino, de modo que quedan igualmente sujetos al régimen de control de traslados de residuos no peligrosos.
• El artículo 6 establece los requisitos de responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador, mediante su remisión al título VII de la Ley 22/2011, de 28 de julio.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Galicia, la Consellería de Medio Ambiente e Ordenación do territorio ha habilitado un procedimiento en el que las garantías de que se trata de materiales naturales de excavación no contaminados se reducen a dos declaraciones responsables recíprocas del productor/poseedor y del valorizador. Esta formulación de la Orden deja bastante que desear en lo que a garantías reales se refiere, ya que, no sólo no exige ningún tipo de control o ensayo químico, sino que, ni tan siquiera exige una evaluación del histórico de la parcela en la que se vayan a extraer los materiales.

En este sentido y, reconociendo las bondades que puede tener una norma como esta dirigida a agilizar y facilitar la gestión de los materiales de excavación, advertir de que NO DEBE REALIZARSE COMO UN COLADERO DE CUALQUIER COSA y, recordar que el causante de una contaminación de suelos o, en su defecto, el propietario, tendrá unas responsabilidades claramente establecidas en la Ley 22/2011 y en el Real Decreto 9/2005, de suelos contaminados que, en ocasiones, tiene gravosas consecuencias económicas. Por ello, como recomendación técnica, debería realizarse, sistemáticamente, una evaluación a partir de datos históricos de la parcela y, en caso de duda, establecer un muestreo representativo de los materiales a retirar y analizar los principales parámetros de riesgo que deberán estar determinados por la evaluación del histórico.

Aunque está claro, que ir más allá de la evaluación del histórico, económicamente puede no estar justificado en el caso de pequeñas obras, servirá para optar o excluir este mecanismo de gestión de modo que, en caso de duda, se deberán enviar los materiales a gestores autorizados, para su valorización o eliminación, según proceda.